МИНИСТЕРСТВО ТРУДА И СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ

РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 22 января 2014 г. № 6-р

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ

В соответствии с протоколом заседания совета при Губернаторе Ставропольского края по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 17 декабря 2013 года № 35 и в целях оказания практической помощи муниципальным районам и городским округам Ставропольского края в проведении анализа демографических процессов и разработке мероприятий по улучшению демографической ситуации на соответствующей территории:

1. Утвердить прилагаемые методические рекомендации по проведению анализа и мониторинга демографических процессов для разработки планов мероприятий по улучшению демографической ситуации в муниципальном районе, городском округе Ставропольского края.
2. Рекомендовать главам администраций муниципальных районов и городских округов Ставропольского края при разработке планов мероприятий по улучшению демографической ситуации в муниципальном районе, городском округе Ставропольского края руководствоваться методическими рекомендациями.
3. Контроль за выполнением настоящего распоряжения возложить на заместителя министра Шагинову Л.Л.

Министр
И.И.УЛЬЯНЧЕНКО





Утверждены
распоряжением
министерства труда и социальной защиты
населения Ставропольского края
от 22 января 2014 г. № 6-р

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ПО ПРОВЕДЕНИЮ АНАЛИЗА И МОНИТОРИНГА ДЕМОГРАФИЧЕСКИХ
ПРОЦЕССОВ ДЛЯ РАЗРАБОТКИ ПЛАНОВ МЕРОПРИЯТИЙ ПО УЛУЧШЕНИЮ
ДЕМОГРАФИЧЕСКОЙ СИТУАЦИИ В МУНИЦИПАЛЬНОМ РАЙОНЕ, ГОРОДСКОМ
ОКРУГЕ СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ

1. Анализ демографической ситуации

Разработке планов по улучшению демографической ситуации в муниципальном районе, городском округе Ставропольского края должен предшествовать комплексный углубленный анализ демографической ситуации. Этот анализ необходим для решения следующих задач:
выявления наиболее острых проблем, требующих приоритетного решения;
определения причин, обусловливающих негативные аспекты в демографической ситуации;
оценки возможных резервов повышения рождаемости, снижения смертности и увеличения продолжительности жизни, оптимизации миграционных процессов;
установления параметров демографических процессов, предшествующих началу реализации плана мероприятий по улучшению демографической ситуации в муниципальном районе, городском округе края, необходимых для сравнения с теми параметрами, которые могут быть достигнуты в ходе и после окончания реализации плана.

1.1. Показатели для анализа рождаемости

Анализ рождаемости в муниципальном районе, городском округе необходим для оценки ее современного уровня и динамики, характеристики возрастной модели рождаемости, выявления возможных резервов изменения рождаемости.
Уровень рождаемости в городах и районах Ставропольского края существенно ниже необходимого для обеспечения воспроизводства населения. Почти во всех муниципальных районах и городских округах проблема низкой рождаемости является одной из наиболее острых. Особого внимания она заслуживает в тех территориях, где уровень рождаемости ниже, чем в целом по Ставропольскому краю.
Наряду с оценкой современного уровня рождаемости важно проанализировать ее динамику, обратив особое внимание на период после 2006 года. Начиная с 2007 года, прежде всего в результате реализации новых мер помощи семьям с детьми, показатели рождаемости росли, в той или иной мере, в большинстве муниципальных районов и городских округов. Относительно больший их прирост в этот период может свидетельствовать о том, что семьи в этих территориях в большей степени готовы скорректировать свое репродуктивное поведение в сторону рождения относительно большего числа детей в связи с оказанием им тех или иных видов помощи, улучшением условий их жизнедеятельности. В тех же территориях, где уровень рождаемости низок и его увеличение было сравнительно небольшим, необходимо в дополнение к действующим мерам искать другие пути повышения рождаемости, которые могли бы существеннее повлиять на репродуктивное поведение.
При анализе сведения о распределении родившихся по очередности рождения следует обратить особое внимание на вторые и последующие рождения. Повышение рождаемости вторых и последующих детей - это, прежде всего, результат влияния новых мер демографической политики, реализуемых в России с 2007 года. В первую очередь это введение материнского семейного капитала, право на который возникает в связи с рождением второго ребенка или последующих детей. Данная мера имела наибольший резонанс в обществе и в наибольшей степени обеспечила повышение рождаемости.
Необходимо отслеживать сдвиги в возрастной модели рождаемости, откладывание рождений, смещение их к более старшим возрастам, поскольку они будут негативно отражаться на динамике уровня рождаемости.
Во-первых, с возрастом происходит ухудшение здоровья, в т.ч. репродуктивного, что может помешать реализации репродуктивных намерений, т.е. откладывание рождения детей может привести к невозможности иметь их.
Во-вторых, с возрастом у людей формируется представление об определенном жизненном стандарте, образе жизни. Если ребенок появляется в относительно молодом возрасте матери, то уклад жизни формируется с учетом этого ребенка. Откладывание появления первенца может привести к тому, что ребенок будет восприниматься как угроза сохранению сложившегося образа жизни. В еще большей мере это относится к рождению вторых - третьих детей, без которых невозможно воспроизводство населения, преодоление негативной демографической динамики.
Происходящие сдвиги в возрастной модели рождаемости, откладывание рождений детей обусловлены, главным образом, изменениями в брачном поведении, откладыванием регистрации брака или отказом от нее.
Надо учитывать, что сдвиги в календаре рождений могут проявляться в более раннем появлении вторых детей, благодаря, например, особым мерам их поддержки и не происходить в той же степени и в том же направлении по первым рождениям.

1.2. Показатели для анализа смертности

Анализ сложившейся в муниципальном районе, городском округе края ситуации со смертностью, ее гендерного, возрастного, нозологического и иных профилей (например, выделение города и села и т.д.), а также тенденций смертности по заданным признакам позволяет выявить "проблемные зоны". В качестве "фона" для сравнений могут служить как общекраевые закономерности, так и общероссийские закономерности. Дополнительное сравнение со средними показателями по краю полезно для территорий, которые относятся как к относительно благополучной, так и неблагополучной группам. Это позволяет анализировать ситуацию в более однородной совокупности, а, следовательно, оценивать имеющиеся резервы в сравнении с территориями, имеющими сходные условия.
В ситуационном анализе смертности можно выделить несколько этапов. Цель первого этапа - сравнение уровней и тенденций уровня смертности населения с тем, чтобы определить общее положение муниципального района, городского округа Ставропольского края в краевом рейтинге и динамику этого рейтинга.
Цель второго этапа ситуационного анализа - выделение возрастных групп, резервы сокращения смертности в которых максимальны. Это те группы, на которых должны быть сконцентрированы приоритетные усилия по снижению потерь.
Цель третьего этапа ситуационного анализа - выявить нозологические особенности смертности и определить те причины, смертность от которых в территории выше, а тенденции менее благоприятны на общекраевом фоне, с тем, чтобы сконцентрировать усилия именно на этих проблемах.
Таким образом, результатом ситуационного анализа является выявление разных уровней неблагополучия, требующих разработки и реализации адекватных решений, направленных на снижение уровней смертности и преодоление негативных тенденций в отношении выявленных возрастных групп риска и причин смерти.

2. Анализ причин негативной демографической ситуации

После анализа рождаемости, смертности и демографической ситуации в целом и выявления негативных сторон в этих процессах необходимо выявить причины, которые их обусловливают. Это очень важно, т.к. те направления и меры демографической политики, которые могут быть предложены, должны ориентироваться на устранение или, по крайней мере, смягчение негативного воздействия этих причин. Поэтому систематизация причин негативных аспектов демографических процессов необходима для определения адекватных направлений и мер демографической политики, для оценки того, могут ли в какой либо степени предлагаемые направления и меры противодействовать влиянию негативных факторов.

2.1. Причины негативной ситуации с рождаемостью

Для большинства муниципальных районов и городских округов Ставропольского края характерна низкая или очень низкая рождаемость, недостаточная для воспроизводства населения, для стабилизации его численности на долговременную перспективу, поэтому целесообразно говорить о причинах низкой рождаемости.
Анализ изменения рождаемости и репродуктивного поведения показывает, что основными причинами низкой рождаемости являются:
ослабление потребности в детях, распространение семей, не желающих, даже при благоприятных условиях, иметь двоих, тем более, троих детей;
восприятие условий жизни как неблагоприятных для рождения детей, которое связано как с объективными жизненными трудностями, так и с повышенным уровнем притязаний, низкой ценностью нескольких детей по сравнению с другими жизненными целями.
Об ослаблении потребности в детях можно судить на основе данных социологических обследований по величине желаемого числа детей (по доле семей, которые при благоприятных условиях хотели бы иметь двоих и, особенно, троих детей), по значимости, в их представлении, наличия нескольких детей в семье в сравнении с другими жизненными ценностями, а также по тому, помогает или мешает, с их точки зрения, наличие нескольких детей в семье достижению значимых жизненных целей.
О восприятии условий жизни населением (семьями) края как неблагоприятных для рождения детей можно судить на основе данных социологических обследований по величине разрыва между желаемым и ожидаемым числом детей, по дифференциации ожидаемого числа детей при одинаковом желаемом числе детей в зависимости от оценки условий жизни, по оценке условий жизни как мешающих или благоприятствующих рождению детей с учетом объективной характеристики и субъективной оценки этих условий и соотношения значимости наличия в семье желаемого числа детей и значимости тех или иных жизненных благ, составляющих условия жизни.
Кроме этих двух основных причин следует обратить внимание на откладывание рождения детей, особенно первых, которое, как отмечалось выше, скорее может являться фактором, негативно влияющим на уровень рождаемости. Откладывание первых рождений связано, прежде всего, с откладыванием вступления в брак, его регистрации. О характере этого процесса в крае можно судить на основе сравнения данных переписей населения 2002 и 2010 годов по доле никогда не состоявших в браке в том или ином возрасте, по доле незарегистрированных браков.
Основным фактором, определяющим уровень рождаемости, является потребность в детях, которая, в свою очередь, зависит от ценностных ориентаций и социальных норм. Низкая рождаемость, откладывание вступления в брак и рождения детей, изменение отношения к регистрации брака, нестабильность супружеских союзов являются проявлениями негативных перемен, происходящих в институте семьи. Снижается ценность стабильного зарегистрированного брака с несколькими детьми.
Условия жизни определяют возможность реализации потребности в детях. Причем само их восприятие в свою очередь также во многом зависит от ценностных ориентаций, системы потребностей. В связи с этим и политика, направленная на повышение рождаемости, должна быть ориентирована как на создание семьям условий для реализации имеющейся потребности в детях, так и на усиление самой этой потребности.

2.2. Причины негативной ситуации со смертностью

На современном этапе социально-экономических реформ ситуация со смертностью приобрела принципиально новые черты. Произошло существенное социальное расслоение населения. Расширился состав групп населения, находящихся в маргинальном положении, возросла их численность. Сформировался воспроизводящий себя слой населения, живущий на грани или за чертой бедности, с вытекающим отсюда образом жизни и угрозами здоровью. Социальная инфраструктура, включая здравоохранение, призванная компенсировать населению повышенные риски, не выполняла своих функций на должном уровне.
Остается крайне высоким вклад в общую смертность тех причин смерти, которые предотвратимы при современном уровне здравоохранения.
Можно выделить три направления политики снижения смертности: оздоровление образа жизни населения и, прежде всего, детей; ориентация здравоохранения на профилактику и снижение предотвратимых потерь здоровья; улучшение условий жизни населения и борьба с бедностью. Последнее направление хотя и является наиболее фундаментальным, но оно в наименьшей степени представляется сферой деятельности органов здравоохранения и социального развития. Естественно, что указанные направления не исчерпывают весь их спектр, но они сконцентрированы на ключевых, наиболее актуальных проблемах сокращения смертности.

3. Демографические прогнозы

Разработке плана мероприятий по улучшению демографической ситуации в муниципальном районе, городском округе Ставропольского края наряду с анализом демографической ситуации должен предшествовать расчет демографического прогноза. Необходимость его использования обусловлена несколькими причинами.
Во-первых, демографический прогноз, рассчитанный при условии сохранения существующего уровня или тенденций изменения параметров рождаемости, смертности и миграции, позволяет конкретнее сформулировать цели и задачи плана мероприятий.
Во-вторых, рассчитанный при этих условиях вариант демографического прогноза может впоследствии служить базой для оценки эффективности проводимой демографической политики, так как сравнивать параметры рождаемости, смертности и миграции, достигаемые в результате реализации этой политики, целесообразно не только и не столько с базовыми параметрами, которые могли бы иметь место в соответствующие периоды времени при отсутствии специальной демографической политики.
В-третьих, демографический прогноз нужен для оценки затрат на те или иные мероприятия плана мероприятий с учетом перспективной динамики численности различных групп населения.
В-четвертых, расчет демографического прогноза при условии достижения поставленных в плане мероприятий целевых ориентиров в отношении рождаемости, смертности и миграции позволит оценить, какой в этом случае будет динамика численности населения и его половозрастного состава, а, следовательно, предусмотреть возможное воздействие изменений динамики демографических процессов, обусловленных реализацией мер демографической политики на социально-экономическое развитие территории.
Необходимо отметить, что демографический прогноз делается с использованием так называемого метода передвижки возрастов. Суть этого метода состоит в следующем. Например, население в возрасте 21 года на начало 2012 года к началу 2013 года перейдет в возраст 22 года. Перейдет не все, так как часть людей умрет в 2012 году в возрасте 21 года и не доживет до 22 лет. Следовательно, для того чтобы получить численность 22-летних на начало 2013 года, нужно численность населения в возрасте 21 года на начало 2012 года умножить на коэффициент дожития 21-летних до 22 года, рассчитанный на основе показателя смертности в возрасте 21 года в 2012 году.
Кроме того, население за год может увеличиться или уменьшиться в результате миграции. Поэтому к численности 21-летних на начало 2012 года нужно прибавить сальдо миграции в этом возрасте, которое может добавить (если прибывших больше, чем выбывших) или убавить (если выбывших больше, чем прибывших) определенную численность населения.
Таким образом, можно получить прогнозную численность населения по всем половозрастным группам, кроме тех, кто к началу прогнозируемого года не достигает еще возраста одного года, т.е. родившихся в предшествующем году. Передвинуть обычным образом это население невозможно, так как на начало предшествующего года его еще не было. Исходя из прогнозируемых возрастных коэффициентов рождаемости и численности женщин репродуктивного возраста рассчитывается число родившихся, которое с поправкой на смертность в возрасте до одного года и определяется как численность населения в возрасте до одного года на начало прогнозируемого периода.
В качестве исходной берется численность населения по полу и возрасту на начало базового (последнего перед прогнозируемым периодом) года, от которого будет строиться прогноз. Численность населения нужно брать раздельно по женщинам и мужчинам в однолетней возрастной группировке, т.е. для каждого года возраста.
Главным при демографическом прогнозировании является определение перспективных изменений рождаемости, смертности и миграции. От того, насколько верно удастся их предвидеть, практически полностью зависит степень точности прогноза. Прогнозы разрабатываются на основе анализа демографических тенденций, результатов исследований демографических процессов, экспертных оценок.
Перспективы рождаемости рассчитываются в прогнозе через возрастные коэффициенты рождаемости. При их разработке целесообразно учитывать как возможное изменение уровня рождаемости (через суммарный коэффициент рождаемости), так и изменение возрастной модели (через возрастные коэффициенты рождаемости).
Прогнозные возрастные коэффициенты рождаемости на тот или иной год умножаются на среднегодовую численность женщин соответствующих возрастов за данный год. Последняя определяется как полусумма повозрастных численностей женщин на начало прогнозируемого года и на начало предыдущего года. Повозрастные численности женщин на начало прогнозируемого периода рассчитываются рассмотренным выше методом передвижки с учетом уровня смертности и миграции. При умножении на численность женщин возрастные коэффициенты рождаемости берутся не в расчете на 1000 женщин, а в долях единицы (т.е. предварительно делится на 1000). Полученные в результате такого умножения числа родившихся у женщин всех возрастных групп репродуктивного периода суммируются, и получается прогнозное общее число родившихся. Учитывая, что численность населения прогнозируется раздельно для мужчин и женщин, общее число родившихся должно быть разделено на мальчиков и девочек. Число родившихся мальчиков рассчитывается как общее число родившихся, умноженное на 0,51, а число родившихся девочек - как общее число родившихся, умноженное на 0,49. Для того чтобы учесть смертность родившихся, рассчитанные прогнозные числа родившихся мальчиков и девочек умножаются на числа живущих в возрасте 0 лет, взятые в долях единицы, из таблиц смертности соответственно для мужского и женского населения.
Перспективы смертности проявляются через возрастные коэффициенты смертности. Прогнозные возрастные коэффициенты смертности (раздельно для мужчин и женщин) могут, например, быть определены исходя из сохранения тенденций за предыдущие годы.
Для прогнозных расчетов численности и состава населения используются коэффициенты дожития, рассчитанные на основе таблиц смертности. Таблицы смертности рассчитываются на основе возрастных коэффициентов смертности. Все расчеты ведутся раздельно для мужчин и женщин. Используется так называемая полная, т.е. однолетняя (показатели рассчитаны отдельно для каждого года возраста) таблица смертности.
Численности населения по половозрастным группам на начало года, предшествующего прогнозному, умножаются на соответствующие коэффициенты дожития для мужчин и женщин этих возрастных групп (численности населения в двух старших возрастных группах суммируются и умножаются на коэффициент дожития для предпоследней группы). В результате получаются численности мужчин и женщин в следующей возрастной группе на начало прогнозного года. Далее они корректируются на миграционное сальдо.
Перспективы миграции учитываются в прогнозных расчетах через показатели сальдо миграции по половозрастным группам. Эти показатели могут использоваться как абсолютные (разность между числами прибывших и выбывших), так и относительные (коэффициент сальдо миграции, рассчитанный в долях единицы, т.е. без умножения на 1000). В первом случае абсолютная величина сальдо миграции прибавляется (или вычитается, если сальдо миграции отрицательное) к прогнозной численности населения, полученной с учетом коэффициента дожития. Во втором случае половозрастной коэффициент миграционного сальдо умножается на численность населения по половозрастным группам на начало года, предшествующего прогнозному, а уже полученное произведение прибавляется (или вычитается, если коэффициент миграционного сальдо отрицательный) к прогнозной численности населения, полученной с учетом коэффициента дожития.
В результате прогноза определяется перспективная общая численность населения, а также численность и доля населения всех половозрастных групп. Кроме того, в прогнозе рассчитываются числа родившихся и умерших, естественный и миграционный прирост населения. Все эти показатели рассчитываются как в абсолютной величине, так и на 1000 населения, т.е. определяются общие коэффициенты рождаемости, смертности, естественного и миграционного прироста.

4. Цели и задачи планов мероприятий по улучшению
демографической ситуации в муниципальном районе, городском
округе Ставропольского края

Ключевым звеном при разработке планов мероприятий по улучшению демографической ситуации в муниципальном районе, городском округе Ставропольского края является постановка цели, которую предполагается достичь в результате реализации плана. Именно формулировка цели конкретизирует задачи плана, а, следовательно, и основные направления его реализации.
Каждый муниципальный район, городской округ Ставропольского края имеет свои характеристики: местоположение, природные условия, ресурсы, хозяйственную освоенность и развитость экономики, расселение и структуру населения. Должны также учитываться параметры, характеризующие исторические, природно-географические и иные особенности города, района.
Сказанное можно проиллюстрировать примерными формулировками цели демографического развития для разных типов муниципальных образований края.
У группы территорий с низким демографическим потенциалом целью демографического развития на ближайшую перспективу является преодоление недостаточных параметров воспроизводственных и миграционных процессов, создание условий для демографического оздоровления при одновременном формировании предпосылок для последующих стабилизации и увеличения численности населения.
Для ряда экономически благополучных и потому привлекательных для мигрантов городов и районов Ставропольского края цель демографической политики обусловливается тем, что увеличение численности населения указанной группы территорий за счет миграции не соответствует их интересам. Вместе с тем, в этих муниципалитетах сосредоточены не только огромные людские и трудовые ресурсы, но и сформирован мощный технико-экономический потенциал, в использовании которого могут большее участие принимать временные трудовые мигранты.
При постановке в качестве цели достижения определенной численности населения или ее динамики следует также учитывать результаты демографического прогноза. Нецелесообразно определять в качестве цели стабилизацию численности населения в обозримый период, если она невозможна в принципе (в том числе и из-за сложившейся половозрастной структуры населения) при реальных перспективных изменениях рождаемости, смертности и миграционного прироста даже в случае очень активной и эффективной демографической политики. Такая цель может быть поставлена как стратегическая на период времени, выходящий за рамки действия данного плана мероприятий демографического развития.
Необходима разработка демографического прогноза, поскольку только на основе прогноза можно будет определить, приведет ли решение задач плана мероприятий в отношении рождаемости, смертности и миграционного прироста к достижению общей цели в отношении численности населения, ее динамики.
Задачи в плане мероприятий демографического развития муниципального района, городского округа должны быть сформулированы в конкретном виде с указанием количественных демографических параметров, которые предполагается достичь в результате реализации плана мероприятий. Это необходимо для того, чтобы можно было заранее оценить, с одной стороны, приведет ли решение этих задач к достижению поставленной цели, а, с другой стороны, достаточно ли будет реализации предлагаемых в плане мер демографической политики для решения поставленных задач.
Неприемлемо формулирование задач в таком виде как, например, "повышение рождаемости" или "снижение смертности" или, тем более, "создание условий для повышения рождаемости" и т.п. Повышение рождаемости или снижение смертности, скорее, можно рассматривать не как задачу, а как желательный вектор изменения этих демографических процессов. В каком бы виде не была сформулирована общая цель плана мероприятий по демографическому развитию, если в нем говорится о желательности той или иной численности населения или ее динамики, на основе таких формулировок задач нельзя оценить, приведет ли их решение к достижению цели. Кроме того, при такой постановке задач любое, самое незначительное повышение рождаемости или снижение смертности будет свидетельствовать об эффективности политики на муниципальном уровне, ибо задача будет решена.
Для увязки задач плана мероприятий муниципального района, городского округа с его целью (если цель представляет собой показатель численности населения или его динамику) можно использовать нормативный прогноз. Он позволит точнее определить, при каких сочетаниях изменения параметров рождаемости, смертности и миграции может быть достигнута общая цель плана мероприятий по улучшению демографической ситуации города, района в отношении перспективной динамики численности населения.
Нормативный прогноз так же, как и обычный, выполняется с использованием метода передвижки возрастов. Вариантов нормативного прогноза должно быть три, в каждом из которых задается целевая динамика общей численности населения, а также целевые параметры двух из трех демографических процессов: рождаемости и миграционного прироста, смертности (продолжительности жизни) и миграционного прироста, рождаемости и смертности (продолжительности жизни). При этом в результате прогнозного расчета будут определены те параметры третьего демографического процесса (в первом случае - смертности и продолжительности жизни, во втором - рождаемости, в третьем - миграционного прироста), достижение которых потребуется для целевой динамики численности населения.
При проведении нескольких расчетов нормативного прогноза можно будет рассчитать различные варианты прогноза, например, при достижении более низкого уровня смертности (и, соответственно, более высокой продолжительности жизни), и посмотреть, насколько меньшее повышение рождаемости в этом случае понадобится для достижения общей цели демографического развития. Напротив, несколько более оптимистичная задача (целевой ориентир) в отношении рождаемости (если есть реальные основания предполагать ее решение) позволит поставить в качестве задачи достижение несколько меньшей продолжительности жизни.
Определению целевых параметров демографических процессов должен предшествовать их анализ, что позволит выявить реально достижимые уровни рождаемости, смертности и миграционного прироста.

5. Приоритетные направления, меры и оценка эффективности
планов мероприятии по улучшению демографической ситуации
в муниципальном районе, городском округе
Ставропольского края

Приоритетные направления плана мероприятий демографического развития в муниципальном районе, городском округе края и меры демографической политики должны определяться исходя из целей и задач плана и причин, негативно влияющих на демографические процессы.
Исходя из цели демографического развития и возможных перспектив демографических процессов формулируются задачи.
Исходя из этих задач и характера причинно-следственных связей демографических процессов определяются приоритетные направления демографического развития.
Исходя из приоритетных направлений демографического развития и организационных, правовых, финансовых, ресурсных и иных возможностей администрации муниципального района, городского округа края осуществляются выбор конкретных мер демографической политики и механизм их реализации.

5.1. Приоритетные направления и меры демографической
политики в отношении повышения рождаемости

В подавляющем большинстве городов и районов края достижение положительных изменений в динамике численности населения (сокращение масштабов убыли населения, стабилизация его численности или обеспечение прироста населения в долговременной перспективе, в т.ч. в условиях неблагоприятных сдвигов в возрастной структуре населения) предполагает решение задачи повышения уровня рождаемости.
Учитывая причины низкой рождаемости, можно выделить следующие приоритетные направления ее повышения:
создание условий в семьях для рождения и воспитания не менее двух детей;
расширение и совершенствование системы содействия молодым семьям в решении социально-экономических, прежде всего жилищных проблем, обеспечение льготных условий приобретения жилья при рождении детей;
обеспечение наиболее благоприятных возможностей совмещения воспитания детей с профессиональной деятельностью;
формирование установки семей на рождение троих детей и поддержка семей в ее реализации;
укрепление института семьи, повышение престижа родительства, значимости стабильного зарегистрированного брака с несколькими детьми;
сохранение и улучшение репродуктивного здоровья как необходимого условия, обеспечивающего возможность иметь желаемое число детей;
формирование у молодых семей ориентации на более раннее рождение первого ребенка и создание максимальных возможностей для реализации такой ориентации;
формирование здорового образа жизни у каждой семьи.
Для повышения рождаемости необходимы стимулирование и поддержка рождения вторых и третьих детей. Существенное увеличение доли вторых рождений позволит значительно замедлить убыль населения, но не обеспечит прекращения ее. Ключевую роль в решении проблемы преодоления депопуляции играют именно третьи рождения. Поэтому рождение и воспитание в семьях вторых и, особенно, третьих детей должно поддерживаться существенно более значимыми социально-экономическими мерами.
Изменение репродуктивных намерений, результат формирования установки семей на рождение троих детей, укрепления института семьи, повышения престижа родительства, значимости стабильного зарегистрированного брака с несколькими детьми проявится в полной мере лишь через несколько лет и даже десятилетий. Эти направления политики могут быть ориентированы на более существенное повышение рождаемости, но в долгосрочной перспективе. Они в большей степени могут рассматриваться как средство достижения цели создания предпосылок для последующего роста численности населения, если таковая ставится в плане мероприятий по улучшению демографической ситуации в муниципальном районе, городском округе края.
На обеспечение наиболее благоприятных возможностей совмещения воспитания детей с профессиональной деятельностью нацелены такие меры, как организованный присмотр за детьми дошкольного возраста, развитие гибких форм трудовой занятости родителей, организация переобучения женщин с малолетними детьми и т.п.
Меры, направленные на предотвращение откладывания рождений, торможение сдвигов возрастной модели рождаемости к более старшим возрастам, наиболее актуальны для тех территорий, где низкий коэффициент рождаемости по первым рождениям.
В ряде территорий имеет место существенный резерв повышения рождаемости, связанный с возможным прекращением тайминговых (календарных) сдвигов в связи с откладыванием рождения первого ребенка. Этим территориям следует обратить особое внимание на профилактику откладывания рождения первого ребенка, дополнительную поддержку семей, которые хотели бы родить первенца на более ранних стадиях брака, в более молодом возрасте. Такая поддержка может выражаться в выплате пособия при рождении ребенка в повышенном размере, если ребенок рождается, например, в первые 1,5 или 2 года брака. Единовременное пособие при рождении ребенка может выплачиваться в повышенном размере, если родители не достигли определенного возраста. В отношении первого ребенка в качестве возрастного рубежа здесь может использоваться, например, 25 лет.
Одной из актуальнейших мер является поддержка молодых семей в приобретении жилья, отсутствие которого порой заставляет откладывать рождение ребенка. Необходимо расширять масштабы и совершенствовать программы ипотечного кредитования молодых семей. Важно, чтобы при приобретении собственного жилья новым фактором откладывания рождения ребенка не стали непомерно высокие выплаты по кредиту.
Откладывание рождения детей, в т.ч. первых, к более старшим возрастам актуализирует задачу сохранения и улучшения репродуктивного здоровья как необходимого условия, обеспечивающего возможность в будущем реализовать отложенные рождения и иметь желаемое число детей.
В значительном числе муниципальных поселений получила массовое распространение не просто малодетность, а однодетность.
Следует обратить особое внимание на поддержку именно вторых рождений, предусмотрев в пособиях и льготах семьям с детьми существенную дифференциацию, ставящую семьи с двумя детьми в заметно более выгодные условия, чем однодетные. Возможны, например, региональные доплаты к пособию по уходу за вторым ребенком, более продолжительный период выплаты этого пособия (например, до достижения ребенком возраста 3 лет). Для семей, участвующих в программе "Доступное жилье для молодых семей" или аналогичных программах, предусмотреть погашение значительной части кредита при рождении второго ребенка.
Следует усилить пропагандистскую составляющую демографической политики. Например, чтобы продолжалась фамилия - отцу обязательно нужен сын.
В ряде муниципальных территорий отмечается более высокий уровень рождаемости населения по вторым и последующим детям, чем по краю в целом, что может свидетельствовать о том, что население указанных территорий в большей степени готово реагировать своим репродуктивным поведением на подобные меры в будущем.
В указанных муниципалитетах целесообразно развивать уже реализуемые меры или вводить им подобные. Скорее всего, в этих территориях семьи будут относительно более активно реагировать на различные формы материальной поддержки, можно ожидать большего эффекта от материнского (семейного) капитала.
Меньшее повышение уровня рождаемости по вторым и последующим детям в большинстве территорий, наоборот, может свидетельствовать о явной недостаточности подобных мер для того, чтобы увеличение уровня рождаемости было более существенным.
Наряду с мерами, направленными на улучшение демографической ситуации, которые предусматриваются планами мероприятий демографического развития в муниципальном районе, городском округе, должны быть отражены те меры демографического характера, которые уже приняты в территории в рамках других мер и иных нормативных актов, в целях демографического развития.
Кроме того, представляется целесообразным отметить в данном плане те направления и меры, которые не являются узкодемографическими, а носят более общий социальный и социально-экономический характер.
К числу этих мер относятся, прежде всего, повышение уровня жизни и преодоление бедности в результате роста заработной платы (пособия и льготы носят лишь дополнительный, вспомогательный характер и не определяют уровня жизни), обеспечение занятости молодежи (без этого невозможно создание необходимых условий для реализации репродуктивных установок молодых семей), развитие жилищного строительства (без этого будут ограничены возможности содействия молодым семьям и семьям с несколькими детьми в улучшении жилищных условий) и др.

5.2. Формирование планов действий в области
снижения смертности

Проблемы высокого уровня смертности в той или иной мере актуальны для всех муниципальных районов и городских округов Ставропольского края. Встает задача активизации мер по сохранению и укреплению здоровья населения, снижению смертности, прежде всего в трудоспособных возрастах, увеличению продолжительности жизни в целом, в том числе продолжительности здоровой жизни, существенному снижению уровня заболеваемости социально значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, улучшению качества жизни больных, страдающих хроническими заболеваниями.
Муниципальные планы действий в области снижения смертности должны включать следующие направления:
медицинская профилактика заболеваний, совершенствование диагностики, оказания медицинской помощи больным с заболеваниями наиболее распространенными и являющимися основными причинами смерти;
пропаганда здорового образа жизни, формирование у населения мотивации ведения здорового образа жизни, самосохранительного поведения; снижение рисков для здоровья, в том числе потребления алкоголя и табака;
сохранение здоровья на производстве, улучшение условий и охраны труда, профилактика профессиональных заболеваний, предотвращение смертности и травматизма на производстве;
улучшение условий жизни населения и борьба с бедностью, профилактика социального неблагополучия.
Указанные направления, не исчерпывая всего спектра направлений, сконцентрированы на ключевых, наиболее актуальных проблемах сокращения смертности в большинстве городов и районов Ставропольского края.
В мероприятиях по формированию у населения мотивации ведения здорового образа жизни и самосохранительного поведения следует максимально использовать возможности центров здоровья.
Активизация резервов сокращения смертности, предотвратимой мерами профилактики, имеет свою специфику во всех возрастах:
а) для детей раннего возраста - путем охраны и укрепления репродуктивного здоровья родителей, повышения их знаний и ответственности за рождение и воспитание детей;
б) для детей школьного возраста и подростков - путем образовательной и просветительной работы и с помощью других средств, способствующих развитию навыков, способностей и умений;
в) для взрослого населения - путем оздоровления образа жизни и формирования заинтересованности, в том числе экономической, - своевременного обращения за медицинской помощью;
г) для пожилых - мерами вовлечения в активную общественную и культурную жизнь общества.
Разработка и реализация мероприятий по снижению смертности нуждается в надежном информационно-аналитическом обеспечении. В связи с этим должны быть предусмотрены следующие решения.
Необходимо разработать систему мер по улучшению качества диагностики причин смерти населения. Точное определение причин смерти необходимо для выявления приоритетов в сфере здравоохранения и адекватного финансирования соответствующих мероприятий, направленных на предотвращение смертности.
Вопросы качества диагностики причин смерти актуальны для разработки обоснованных мер администраций муниципальных районов и городских округов края.
В целях более активного вовлечения населения в планы улучшения здоровья и снижения смертности должен быть предусмотрен комплекс мер, который обеспечит общественный контроль за полнотой и качеством проводимых мероприятий.

5.3. Методические вопросы оценки эффективности реализации
планов мероприятий по улучшению демографической ситуации
в муниципальном районе, городском округе
Ставропольского края

Важным и одновременно одним из сложнейших вопросов является оценка эффективности демографической политики на муниципальном уровне. Здесь нужно обратить внимание на следующие моменты.
Во-первых, об эффективности демографической политики можно и нужно судить по направлению и степени изменения демографических параметров в сторону поставленных цели и задач, по степени достижения цели и решения задач по завершении срока действия плана мероприятий по улучшению демографической политики в муниципальном районе, городском округе края.
Во-вторых, существует заблуждение относительно того, что от мер по повышению рождаемости, которые реализуются или будут реализовываться, не следует ожидать быстрого эффекта. При этом имеется в виду, что демографические процессы, определяемые демографическим поведением (применительно к рождаемости - репродуктивным поведением), отличаются заметной инерционностью. Это справедливо в отношении рождаемости применительно к потребности в детях. Она действительно быстро меняться не может. Однако практически все меры, которые сейчас реализуются или намечаются к реализации, влияют не на изменение потребности в детях, а на условия удовлетворения этой потребности. А в этом случае реакция семей может быть либо очень быстрой (скорее всего, в пределах 2 - 2,5 лет), либо никакой. Это важно понимать, потому что, ожидая отложенного результата от такого рода мер, только потеряется время.
Аналогичные закономерности справедливы и в отношении смертности. Как показывают опросы населения, прежде всего, наиболее мобильной его части - молодежи, самосохранительное поведение за последние 5 лет практически не изменилось. Это касается потребления алкоголя, табака, характера питания. Более того, меры по профилактике заболеваний и оздоровлению образа жизни, прежде всего в отношении потребления алкоголя и курения, пока не находят должной поддержки в молодых группах населения, и лишь немногим более 40% респондентов считают эти меры высоко значимыми.
Кроме того, результаты могут быть получены сравнительно быстро при обеспечении доступности к современным медицинским технологиям пациентов, вне зависимости от их экономических возможностей. Значимость таких мер и социальный эффект от их реализации оцениваются населением максимально высоко. Это подтверждается анализом сдвигов смертности от сердечно-сосудистых заболеваний в тех городах и районах края, где реализуются мероприятия по совершенствованию оказания медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями.
В-третьих, результат демографической политики целесообразно оценивать, сопоставляя демографические показатели, которые будут фиксироваться после начала реализации плана мероприятий, с тем прогнозным сценарием, который бы имел место при сохранении тенденций, сложившихся до начала реализации плана мероприятий.
В-четвертых, в ходе реализации плана мероприятий демографического развития должен осуществляться мониторинг демографической ситуации и демографического поведения с целью выявления результативности реализации плана мероприятий, дифференциации этой результативности по разным категориям населения и семей, для разработки предложений по совершенствованию муниципальной демографической политики.
Методические рекомендации по проведению анализа и мониторинга демографических процессов для разработки планов мероприятий по улучшению демографической ситуации в муниципальном районе, городском округе Ставропольского края подготовлены на базе рекомендаций Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации.

ГЛОССАРИЙ

Возрастные коэффициенты рождаемости - число родившихся у женщин того или иного возраста на 1000 женщин соответствующего возраста.
Наиболее распространенным является устранение возрастных различий сравниваемых совокупностей. В зависимости от способа вычисления различают прямой, косвенный и обратный методы. Для стандартизации прямым способом надо иметь возрастные показатели смертности сравниваемых групп населения и возрастную структуру стандартного населения (стандарта). Косвенный метод стандартизации может применяться, если имеются данные о возрастной структуре сравниваемых населений, а также возрастные показатели смертности стандарта. Если для сравниваемых населений известны числа умерших по возрастам, но отсутствуют данные о возрастном составе населения, причем имеются возрастные коэффициенты смертности стандарта, то может быть применен обратный метод стандартизации.
Маргинальные группы - определенные уязвимые группы / контингенты людей, которые лишены возможности полнокровного участия в социальной, политической и экономической жизни сообщества (Задачи по достижению здоровья для всех. ЕРБ ВОЗ. Копенгаген, 2001).
Нозологический профиль - структура заболеваемости (или причин смертности) населения данной территории на определенный момент времени.
Нозологическая форма - определенная болезнь, выделенная на основе установленных этиологии и патогенеза и (или) характерной клинико-морфологической картины; единица номенклатуры и классификации болезней.
Продолжительность жизни - как показатель демографической статистики представляет собой обобщенную характеристику смертности. Используется ряд характеристик продолжительности жизни, которые рассчитываются в рамках таблиц смертности. Наиболее распространенным является ожидаемая продолжительность предстоящей жизни, означающая среднее число лет, которое предстоит прожить дожившему до возраста x лет, при условии, что на протяжении предстоящей ему жизни сохранится повозрастная смертность данного календарного периода.
Репродуктивное поведение - система действий и отношений, преследующих рождение или отказ от рождения ребенка в браке или вне брака.
Средний возраст матери - средний возраст женщины при рождении детей.
Стандартизация демографических коэффициентов - способ устранения влияния структурных различий при сравнении демографических коэффициентов. Вследствие того, что на величину общих коэффициентов оказывают влияние особенности состава населения по возрасту, полу, брачному состоянию и т.д., сравнение общих коэффициентов может создать неправильное представление о различиях в интенсивности того или иного демографического процесса в сопоставляемых населениях или группах населения. Поэтому общие коэффициенты сравнивают не непосредственно, а после предварительной корректировки или стандартизации. В зависимости от способа вычисления различают прямой, косвенный и обратный методы.
Стандартизованное отношение смертности - коэффициент смертности, стандартизованный косвенным методом. Косвенный метод стандартизации применяется, если имеются данные о возрастной структуре сравниваемых населений, а также возрастные показатели смертности стандарта. Этот метод целесообразно применять и в тех случаях, когда числа умерших в отдельных возрастных группах малы, из-за чего возрастные показатели смертности недостаточно достоверны.
Суммарный коэффициент рождаемости - число детей, которые могут быть рождены в среднем одной женщиной на протяжении всей жизни при условии сохранения неизменными возрастных показателей рождаемости.
Таблицы смертности, таблицы дожития - количественные модели смертности, ее уровня и возрастных особенностей, представляют собой систему взаимосвязанных соотношений, описывающих процесс вымирания некоторого поколения с фиксированной начальной численностью, именуемой корнем таблицы. Таблицы смертности показывают, как когорта одновременно родившихся лиц (условно принятая за 10000 или 100000) постепенно уменьшается с увеличением возраста под влиянием смертности. Их строят для мужского и женского населения, городского и сельского, для отдельных регионов, профессиональных групп. Кроме чисел доживающих до определенного возраста из числа одновременно родившихся и показателя ожидаемой продолжительности жизни для каждой возрастной группы, таблицы смертности включают показатели вероятности умереть в данном возрасте и вероятность дожить до следующего возраста, вероятную длительность предстоящей жизни и т.д. Различают полные таблицы дожития, в которых значения показателей приведены за каждый год возраста, и краткие таблицы, в которых значения этих показателей приводятся обычно через пяти- либо десятилетние возрастные интервалы. Нередко для повышения точности расчетов используют также данные о числе умерших в годы, прилежащие к году переписи.
Тайминг (календарь) рождений - распределение рождений по времени на протяжении жизни женщины или брака.


------------------------------------------------------------------